三线建设初期工业布局中的央地关系研究

三线建设是指自1964年起,由中共中央主导,持续三个五年计划,在我国中西部13个省区开展的一场以战备为中心,以基础工业、交通设施、国防科技工业为重点的大规模经济建设活动。此时期国家共投资2052亿元,在内地新建、迁建、扩建、续建大中型工矿企业和科研院所两千多个,为我国工业和国防建设作出了重要贡献。〔1〕近年来,三线建设成为党史、国史领域热议的话题,相关研究成果不断涌现,不过也出现了讨论议题重复、资料同质严重、差异叙述不足等问题,亟需拓展论域,建构多元立体的三线建设历史叙事。〔2〕

工业布局与工厂内迁是开展三线建设的第一步,学界既存研究多呈现为“中央主导——地方响应——企业听令——职工踊跃”的单一叙述模式,较少描绘四者之间,尤其是中央部委与一、三线地方政府之间基于本位理性的互动过程。〔3〕事实上,三线建设虽然是国家面临战争之际开展的国防工程,也依靠高度集中的计划经济体制实现了工业布局的调整。不过,这一过程并非一帆风顺、水到渠成,尤其是在新中国成立后纵向部门垂直化管理与横向层级属地化管理并行的情况下,条块之间协调不畅极易导致条块分割。即便三线建设由毛泽东首倡、中共中央领导、拥有绝对政治正确的前提下,在三线工业规划、搬迁项目确定与企业选址布局中,地方政府依然拥有讨价还价甚至修正中央决策的可能。因此,本文依靠公开出版物和地方档案资料,探讨三线建设初期工业规划和工厂选址过程中的央地关系及地方政府的自主空间。

一、规划三线工业

三线建设的原初目标即通过在中国内陆腹地建设相对完整的工业体系,进而在战争来临之际能够依靠其工业基础获得反击能力。因此,国家计委认为三线建设需要将国防安全与工业平衡布局结合起来,其在1965年编订的国民经济发展长期规划中指出:“三线建设的目标,主要是把国防工业、冶金工业、机械工业、化学工业、石油工业以及相应的燃料动力工业和交通运输系统建立起来,做到既能加强国防,应付战争,又能同长远的经济建设任务结合起来。”〔4〕在国家计委看来,三线建设虽然是以国防为中心,但国防工业是一个复杂系统,需要内地建立起完善的基础工业和交通设施,才能够维持极端状况下军工的生产。

照此原则,中央对三线地区工业进行了初步规划,并确定三线建设的核心为“两基一线”:攀枝花钢铁工业基地、重庆常规兵器工业基地和成昆铁路线,这些核心项目的工业布局都是由国家计委牵头规划,国家计委副主任程子华还亲自担任西南三线建委副主任。以重庆常规兵器工业基地为例,1964年9月29日,三线规划重庆地区小组召开会议,以产品配套为基础核查重庆原有10个军工厂的协作关系,其中,需要与一线地区165个企业(上海58个,东北53个,华北42个,北京9个,无锡、杭州3个)开展产品协作。〔5〕基于此次审查,国家计委初步规划内迁重庆140多个工厂、8万多职工。

内迁重庆的工厂如何布局,背后的问题则是如何认识并建设“以重庆为中心的配套”,西南三线建委提出了三种思路:“(1)以重庆为中心的配套;(2)以重钢为中心的配套;(3)以常规武器为中心的配套。”〔6〕国家计委、经委支持以常规武器工业作为配套建设的中心,西南三线建委根据不同类型工业特点,规划重庆常规兵器工业基地的布局为:军事工业布局在嘉陵江到渠江两岸的华蓥山地区和沿乌江两岸的地区;冶金工业摆在重庆周围;化学工业布局在长寿、涪陵、垫江一带;造船工业布局在涪陵到巫山的长江两岸。〔7〕

除了三线建设的核心项目由国家计委亲自领导规划外,各系统的后方基地则由中央各部委自行规划,报计委、经委审批。三线建设方略提出后,中央各部委纷纷派出由部长或司长带队的工作组分赴三线地区选址。以中央各部委在1964年8—9月奔赴甘肃选址工作组为例:国防工业系统由国务院国防工业办公室主任赵尔陆亲自带领,赴天水、徽县、成县、两当、西和、礼县等地踏勘;冶金部由部长吕东带领,前往勘察白银、酒泉、金川、兰州等地;化学工业部由副部长李艺林带队,为轮胎厂和化工机械研究所选址;二机部由刘淇生副部长带队,为六个项目选址;建筑工程部赴定西、陇西一带,为玻璃纤维研究所等三个单位选址;轻工业部赴兰州,选择轻工业学院厂址。〔8〕仅一个月内,甘肃即迎来了国防工办、二机部、冶金部、化工部、建工部、轻工业部等八个部门的高规格选址小组前来勘查厂址。

各工作组“各自为战”、互不统属,其基于本系统特点和自身利益提出的工业规划,要么过于集中甚至互相冲突,要么过于分散甚至没有依托,以各部委的视角来看是合理的,但从地方的角度看则不成体系。而现代工业建立在专业化分工的基础之上,必须有相应的基础设施配套方能建设投产。宜昌专区报告称:其在一年多的时间内接待了中央部委47个工作组,不过“选厂工作又是各选各的,缺乏统一指挥,因此,在工业的规划布局、企业的生产协作、供电和交通的配合、工农业的结合以及地方支援等方面,还存在着不少问题”。〔9〕

为了加强各部委之间的横向协调,联合选址小组成为解决问题的重要途径,尤以赵尔陆率领的国防工业联合选址小组最为典型。二机部副部长刘淇生在给二机部领导的信中称:“赵尔陆主任在天水、汉中听取了一、二两组的汇报后,有一个分工,天水东西两侧以五院为主,汉中一带以三机部为主;陕甘边境和四川广元以北,加上宝鸡向平凉及咸阳向庆阳划给我部。”〔10〕此种方案便于提高工作效率、减少部门间矛盾,减轻地方支援的负担。

虽然三线工业布局有安全方面的严苛要求,但三线地区幅员广阔,适宜布局工厂的地区为数不少,必须进行合理规划,并作为纲领性约束条件指导各部委的工业布局。在此过程中,地方政府根据本地的实际情况提出的工业发展方案受到了中央部委的高度重视,成为三线工业布局的基础性资料。1964年9月11日,四川省委办公厅提出三线工业布局不能只从一个企业的角度思考,而应该从全局长远观点进行综合平衡,基于四川省工业布局现状,其建议“川西平原、成渝两地、宝成路南段都不宜再摆工厂,三线企业可布局在长江、嘉陵江、涪江、渠江、乌江、沱江两岸;成昆、川黔、德天、广旺、广三、宜珙、资威铁路沿线;以及乐山、南充、雅安、达县等公路沿线”。〔11〕四川省委提出的上述各地,要么是工业洼地,水电供应不紧张,且利用三线建设可以填补工业空白;要么符合“靠山、分散、隐蔽”的六字方针,不占用良田,交通亦便利,适宜建设大工业。

四川因边缘区地理封闭、核心区相对富庶,成为名副其实的战略大后方,全川范围内几乎各地都分布有三线企业,而甘肃则地形复杂,需要在省内选择有利于布局大中型企业的地区,以供部委选址小组参考。甘肃省计委派出三个综合勘察组,“一组去了河西走廊(张掖、山丹、永昌、武威等地);一组去定西、陇西、武山、天水一线;一组在兰州周围,包括白银、靖远、红古城、窑街等地”。〔12〕经过考察,甘肃省计委提出了该省适宜开展三线建设的地区为:

天水地区气候温和,雨量较多,风沙少,植被好,山多隐蔽。有几条大沟,如街子口至石嘴子、西五十里铺至关子镇,以及小陇山区、娘娘坝、永川沟的红岩等沟,条件均好,适宜摆一些隐蔽的国防工业。

张掖地区的沙井子、巴吉滩,地区辽阔,有约七十三平方公里的平坦戈壁滩,建设可不占农田,距离酒钢工业基地较近,交通方便,建设铁路支线比较容易,黑河水源充足,地下水也较丰富,适宜摆一些重型机械工业。

武威地区,有一些隐蔽的山沟,如华尖子、双腰湾等,可以开山打洞;还有一些四面皆山的盆地,可以建工厂。

兰州地区,靖远有好几大片坪川,可不占农田,靠山近水,比较隐蔽,附近有煤炭资源,可建设一些化学工业,现在白银到靖远的铁路路基已经铺好,过黄河的桥墩也已修起来了。红古地区,距兰州市较远,在一个川里有山隔成四块分隔的地段,地形很好。大同河水清质也好,适宜用电多,用水多的工业。〔13〕

上述汇报虽然简单,但基本说明了各个地区建设工业的基础条件,尤其是地形地貌、交通设施、燃料动力系统、水源环境等,进而提出摆放企业类型的建议。1964年10月,国家计委西北组召开会议,汇总了陕甘宁青新五省提出的本省工业发展规划,并向国家计委报告称:陕西工业可布局在汉中、西侯线、陇县等地;甘肃可在天水布局精密机械和仪表厂、张掖布局重型机械工业、靖远布局化学工业;青海可开发柯柯盐湖并布局化工行业;宁夏工业布局在石嘴山、青铜峡、银川、吴忠等地;新疆库尔勒可建设新工业点。〔14〕从此后的历史进程来看,三线工业布局与地方工业规划高度重合,可见三线地区所提出的规划方案高度影响了中央部委的决策,凸显出此时期地方政府相对较高的自主空间。

由于三线建设需要得到地方土地、人力、三类物资等各方面支援,不单省级部门会提前规划本地区的工业,省级以下的政府部门也会提前设想本地的工业规划。宜昌地处长江上游和中游的分界点,长江流经三峡到达宜昌后即进入了宽阔平坦的江汉平原,因而该地区被六机部确定为船舶工业基地。截至1966年,宜昌专区先后接待了47个选址工作组、435人次、61个项目,不过,各个项目差异甚大,且与宜昌地方情况存在错配,宜昌专区特意制定了适合本地的三线工业规划和相应的工厂类型,详见表1。

表1 宜昌专区三线建设初步设想方案

资料来源:《宜昌专员公署计划委员会关于我区三线建设有关问题的初步设想方案》,1966年3月12日,湖北省宜昌市档案馆藏,档案号:43-1-194。

表1是宜昌专区自拟的三线工业规划,此份规划是基于不同工业门类的性质、特点和宜昌本地的地形地貌、资源禀赋匹配出来的结果,即“凡是运量大,用水、用电多的工业,应布置在江河的纵深腹地,同时要尽量接近原料产地和铁路干线;凡是必须依靠长江运输的工业,则应布置在沿江两岸;凡是运量小、用水、用电不多、战备要求高的工业,宜布置在山区公路附近;凡是生产协作较广的工业,应布置在交通中心;凡是远期有发展可能性的工业,应留有发展余地”。〔15〕可以说,宜昌专区制定的工业规划既考虑了当下,又考虑了未来发展;既照顾了中央直属的三线企业,又适当发展地方工业;既考虑了安全因素,又注重专业化协作,具有很强的参考价值。

地方出台的工业规划本意是防止各部委独立选址导致工业布局混乱,不过其中也夹杂着许多地方利益的考量,即希望国家投资向本地倾斜,并围绕三线企业发展地方配套工业。刘棣楼于1964年秋参与空军大三线企业布局,选址小组到达宜昌后即勘察了宜都和清江地区的地势,其回忆称:“因为各行各业都在搞大三线,勘察人员纷至沓来,地方政府应接不暇。记得宜昌行署专员说话很有意思,说你们来宜昌,我们很欢迎,希望你们把项目搞大一点,我们想抱个大西瓜,不希望捡芝麻,意思是希望在宜昌辖区办大工厂。”〔16〕中央部委和地方政府之间关于三线项目布局也遵循基本的供求关系,当中央项目扎堆进入之际,地方有很强的议价权和选择权。

二、确定搬迁项目

新中国成立后,三线地区的工业虽有所发展,但依然薄弱,在短期内无法承担作为国防战略大后方的重任。1964年9月,李富春在全国计划会议上称:“三线的建设要快一些,还要靠一线的支援。一线的工业有两方面的任务,一方面是要把一些重要的工厂,根据具体情况,分到或者全部搬到三线,具体办法是分、搬、缩、停、帮。另一方面,一、二线的老企业还要加强技术改造。”〔17〕为了尽快在三线地区建立新的工业体系,国家经委特别提出“三线优先”“三线第一”等原则,在“独生子”企业和设备内迁之余,还要求:“‘一分为二’的工厂(或车间),应该挑选优秀的管理干部、技术人员和生产工人成套输送,优先满足三线需要,保证新厂(或车间)及早投入生产。”〔18〕根据职能划分,各部委提出本系统工厂搬迁计划,国家计委和经委负责审定和执行,新恢复的国家建委负责具体建设。〔19〕

企业搬迁的建设模式可以说是近代工业百年积淀的结果,虽然中央确定了重要企业内迁的原则,但在具体实践中如何定义企业的重要性以及挑选哪些企业列入三线项目,则是一个实际问题。全国迁建工作会议明确规定搬迁企业的范围为:“国防尖端工厂、重要的军工工厂及其必要的协作配套工厂,基础工业的骨干工厂,生产全国短线产品和三线缺门产品的重要工厂,全国独一无二的重要工厂和关键设备,以及为国防尖端服务的科研机构和高等院校的少数机密专业。”〔20〕此规定为中央部委、一线地区、三线地区三者协商搬迁项目提供了参考依据。

全国迁建工作会议规定搬迁企业的审批程序为:“大三线的迁建计划,由中央主管部门与迁出、迁入地区协商提出迁建项目,报送国家计委审批。”〔21〕如此规定的原因即中央部委在规划本系统后方基地时,既需要依托三线地区提供具体信息以资参照,又需要地方积极支援以保证建设;同时,一线地区内迁的企业既有中央直管,亦有地方管理,加之内迁对地方社会经济影响颇大,需要一线地区予以配合。

三线建设的重要性不言而喻,在全国计划会议上,作为支援地的一线地区负责人纷纷表态支持迁厂。上海提出对三线建设:“要采取最坚决的态度,下最大的决心,凡是需要搬到第三线、第二线的都应当搬,要什么搬什么,要多少搬多少,要积极搬,赶快搬,至少要搬走一半或者更多一些。”〔22〕东北的顾卓新认为抗美援朝时期,沈阳搬迁了18个工厂到北满,结果哈尔滨和齐齐哈尔的工业就发展起来了,且沈阳外迁的企业又得以重建,其基于历史经验提出:“东北科学院系统的单位要搬,分九个,我们同意。我们认为沈阳、哈尔滨、长春等农学院、林学院也要搬出去。要成套地搬,多的先搞分厂,过两年再变成独立的厂。”〔23〕

一线地区的积极态度为企业搬迁奠定了基础,此后,三方即按“条块协商”的方式共同确定搬迁项目。不过,三方在协商过程中的话语权是不一致的,中央各部委建立本系统后方基地的目标任务与三线地区现存的工业基础之间的差距,成为主导搬迁项目的决定性因素。因此,三线建设决策甫一出台,三线地区立即调查并上报了本地所缺的工业门类和产品,并依此提出拟接收的企业类型。

1964年9月11日,四川省化工系统根据化工部“设备最新、技术最好、独家生产的企业到三线来部署”的命令,提出接收企业的原则为:“凡是涉及与备战有关的重要化工产品,如浓硝酸、轮胎、医药、燃料中间体等,从65年起开始迁进;与备战关系不很密切,但对国民经济有决定性作用的产品如合成氨等,部分产品可以考虑在65年迁进,另一部分可以在66年。”〔24〕四川省化工厅依此原则向化工部和西南局建议1965年“从一线迁进十五个化工厂和五个设计研究、安装单位”,包括制酸工业、合成氨与化学肥料工业、塑料工业、油漆与颜料工业、橡胶工业等本地基础薄弱的化工产业。〔25〕

更有甚者,三线地区会直接列出内迁的工厂和产品名录。1964年9月25日,兰州市计委和经委上报兰州地区需要上海支援的项目,其基于“为大工业服务、为农业服务;为现有工业配套,适当地充实一些缺门工业,改善协作关系;为就地取材和综合利用大工业的一些副产品;为充分利用现有一些工业厂房,以节约资金,早期投产”的原则,向一机部提出建议上海内迁兰州34个工厂和车间的名单,几乎包括机械行业的所有门类,其提出支援的理由往往有“补缺门”“增加品种”“配套”“协作”“改制”等词汇,显示出这些内迁项目都是兰州当地工业所缺乏的。〔26〕

工厂搬迁使之前联系较弱的一线地区与三线地区之间构成了紧密的互动,三线建设庞大的工业迁移计划有些是一线地区所不能承担的,因此中央各部委作为行业的主管机构要在搬迁过程中协调双方的关系。1964年12月,西北局基于“迁建企业不仅牵涉到两个地区的问题,还牵涉到不同的隶属关系和不同所有制的问题”,召开迁厂问题讨论会并决定:“在整个迁建过程中,应当由中央部从迁厂、建厂到投入生产,一包到底。凡是迁到中央部直企业的项目,一般地应当归中央部管属;利用地方‘下马’工程和迁入地方企业的项目,管属问题由中央部同有关省(区)协商后,报国家经委确定。”〔27〕如此,便确定了中央部委对三线企业从计划制定,到搬迁全程,最后落地生产全面负责的指导原则。

中央部委为了合理制定搬迁项目,以三线地区提出的受援计划为参照,召集一、三线地区相关负责人进行座谈,共同制定一线地区的支援方案。如一机部座谈会拟定上海第一机电工业局支援三线建设的任务为:“支援80个厂、职工2万人。其中迁建3个厂,360人;包建9个厂,6100人;支援68个厂,13540人。”上海第一机电工业局基于此方案,并结合上海机电工业的现状,提出具体支援计划为:“我局支援三线建设共147个厂,职工24466人。其中,迁建27个厂,职工3279人;包建27个厂,职工6313人;支援人员有93个厂,职工14874人。”〔28〕该计划比一机部座谈会要求多67个工厂,充分凸显此时期一线地区对支援三线建设的积极态度。综合一线和三线地区的计划,一机部确定了机械工业三线建设整体方案为:“集中力量用3—5年的时间,在重庆、德阳、贵阳地区,初步建成机械工业的西南基地,使之成为第二个‘上海’;用5—7年的时间,在西安、兰州地区,初步建成机械工业的西北基地。”〔29〕

中央各部委召开座谈会的主要目的是克服地方本位主义,保证迁厂计划顺利实施。不过,企业搬迁毕竟打乱了原有的生产秩序和协作关系,损害了一线地区的工业生产能力,因此,针对部委拟定的企业搬迁计划,一线地区也会提出不同意见。1965年8月21日至9月4日全国迁建工作会议在北京召开,会上出现的最大的争论即“华东的同志(为代表),要求撤出之后立即安排补齐,就一线生产任务紧,有些重要品种,重要设备最好不搬,另外制造新的。……中央各部的同志,坚持以建设大三线为主,先搬后补的方针。这两种意见每会必争,直到会议结束”。〔30〕即便对于中央各部委已经下达的搬迁计划,一线地区也可能提出不同意见甚至主动修改内迁方案,以上海市经济计划委员会回复纺织工业部内迁16个项目的意见(详见下页表2)为例,上海市纺织工业局完全同意的有5个,同意但有所调整的为9个,建议不内迁的有2个,基本还是以尊重部委意见为主。有所调整和不内迁的原因各不相同,综合起来大致有三个方面的因素:第一,本地工业发展需要或仅有一家的工厂暂不内迁;第二,根据本地工业能力,调整产能更大或更小的工厂内迁;第三,工艺较为简单或较为复杂的工厂不内迁。

表2 上海纺织工业局所属纺织机械、器材厂(车间)内迁意见

资料来源:《上海市经济计划委员会复纺织工业部党组关于从上海内迁部分工厂的意见》,1965年7月27日,中共上海市委党史研究室编:《上海支援全国:1949-1976》下册,上海:上海书店出版社,2011年,第211-212页。

上海市经委修改纺织工业部的搬迁计划并非意味着其有强烈的本位主义思想,而是基于自身工业具体情形作出更合理的调整,因为在此计划外,上海市还主动建议内迁4个纺织企业:全迁维大纱管厂和勤丰纱管厂,因为“本市现有木纱管厂6户,年产木纱管2600万只,半数以上供应外地。为减少木材和纱管的往返运输,建议全迁两户”;上海纺织器材拉丝厂一分为二内迁,保证棕丝和织针的外迁配套需要;上海棕架厂一分为二内迁,因为“棕架配件80%供应外地,建议将配件部分一分为二”。〔31〕经过主管部门和一线地区的反复商议,内迁计划尽可能做到既满足内地需求,又不至于对一线地区工业造成实质性伤害,可综合发挥最大效益。

三、利用地方厂址

三线建设从一线支援的视角有包建、迁建、一分为多等方式;从三线受援的视角有新建、扩建、续建等方式;从内迁企业的视角有“合”“利”“让”“建”四种模式。“合”即内迁厂合并进三线地区原有企业,只需扩大规模而不需另外选址;“利”即内迁厂利用三线地区的“下马”厂;“让”即三线地区原有企业将厂址出让给内迁厂使用,自己再另外选址新建;“建”即内迁厂在内地并无基础厂址、厂房可供使用,需要选址新建。其中,利用“下马”厂和出让厂址因涉及中央工业与地方工业发展,成为央地关系集中展示的场域。

三线建设的急迫性使中央部委和三线地区利用一切可能的基础设施为内迁企业提供便利,在大跃进时期由各地兴建、但在国民经济调整时期被迫“下马”的工程,成为内地接纳三线企业落户的重要场所。1964年9月21日,李富春在全国计划会议上称:“尽可能利用过去‘下马’的工程。据西南局计委提供的材料,西南三省‘下马’的厂矿有327个,最大的是冶金部的乐山钢铁厂,建筑面积有30万平方米。有许多楼堂馆所也可以用来作为研究所,或者改为精密仪器仪表工厂。这是好东西。”〔32〕

国家计委利用“下马”工程的原则确定后,甘肃省委即派出工作组对“全省下马企业、停关闭项目、半截子工程作全面调查,研究哪些可以利用,提出如何利用的意见,以便在国家确定迁厂任务时,能争取时间”。〔33〕如在兰州地区,“省、市有关部门配合重点摸清了七十一个停缓建项目情况,曾经动工兴建的建筑面积共有九十五万平方米,基本可利用的七十五万平方米,已经占用五十四万平方米,尚有二十一万平方米未利用,工作组也初步提出了一个调整使用意见”。〔34〕

不过,“下马”工程大多为大跃进时期地方自办的项目,此时要清理出让给中央直属的三线厂利用,需要厘清权和利的关系。1965年2月20日,四川省计委称利用地方企业进行三线建设的资产转让可分为三种情况:第一,中央企业利用地方停撤项目进行建设,固定资产和流动资金无偿转移;第二,中央企业与地方企业合并且隶属关系改变,固定资产和资金无偿转移;第三,中央企业需要占用地方现有企业,地方企业需要搬迁,新建设费用由中央企业负责解决。〔35〕

利用“下马”工程意味着缩短企业搬迁投产的进度,并可大幅节省投资,因此各部门都希望三线地区的“下马”工程可以划拨给自己使用,国家计委报告称:“各部门都想占用条件比较好的下马厂或现成的山洞,都想占铁路沿线。一个地方几家争着要。”〔36〕各部门基于经济理性的选择使内地的停、缓、建工程成为各方争夺的“香饽饽”,以兰州市、天水市部分一机部所属三线企业为例,利用“下马”工程进行建设的情况见表3。

表3 兰州、天水机械工业部分三线企业利用“下马”厂情况统计表

资料来源:兰州真空设备厂:《甘肃省三线建设手册——兰真厂史料》,内部资料,1992年,第6页;兰州轴承厂厂志编委会:《兰州轴承厂厂志(1965-1986年)》,内部资料,1987年,第9页;天水风动工具厂厂史编写组:《天水风动工具厂厂史(1966-1985)》,内部资料,1986年,第2页;天水海林轴承厂厂志编委会:《天水海林轴承厂志(1966-1986)》,内部资料,1987年,第42页;天水红山试验机厂厂志编写领导小组:《天水红山试验机厂志(1966-1986年)》,内部资料,1987年,第21页;《中华人民共和国第一机械工业部下达一九六五年支援内地建设计划的通知》,1965年2月25日,甘肃省档案馆藏,档案号:144-001-0650-0005。

由表3可知,在三线建设初期内地原有停、缓、建工程的厂址、建筑物、已征用农地都成为三线企业利用的对象。有可资利用的“下马”工程甚至能够主导三线企业的选址,1966年4月,四川省建材处吴世英、蓝迎初等在川南为四川省建筑材料机械修配厂选址,当其听说内江灰砂砖厂要“下马”时,便建议四川省建设局将该厂厂址拨给建筑材料机械修配厂作为厂址使用。〔37〕事实上,内迁企业利用“下马”厂既加快了三线建设速度,也可以缩减基本建设投资,还解决了地方维持“下马”厂的大笔费用,可谓一举多得。

除了利用“下马”厂外,一些正常生产的地方企业也有可能被要求将厂址出让给三线企业。“让”出厂址的企业大致有两个特点:第一,重复建设;第二,位置好但地位较低。四川省化工厅要求第一类企业出让厂址:“省内现有企业布局不合理可以合并或迁移的企业(如乐山地区二个硫碱厂),可以让出一个厂址。”〔38〕四川省机械厅要求第二类企业出让厂址:“一部分尚未定向或定向产品不甚重要的企业,可以采取让的办法,初步估计在全省机械行业中,可以选择稍有条件的20余个摊子,如加上钢铁等其他行业现有闲置厂房,估计还可以多选择十几个摊子。”〔39〕四川省化工厅认为让出来的厂址即可作为三线企业的厂址;而机械厅则认为让出来的厂址只是为三线企业提供了落脚点,需要评估厂址的安全性,如不符合要求,则需要另外选址。

三线地区部分企业出让厂址是当时的普遍做法,西南如此,西北亦然。1964年,国家经委批准哈尔滨锅炉厂电焊条车间全迁至甘肃兰州,建立长虹电焊条厂,该厂副厂长刘文田随即带队赴兰州选择厂址。1964年11月30日,选址小组到民主西路87号兰州电线厂找到该厂的龚勤英厂长,商谈利用“兰州五金厂、食品厂和电线厂的厂址,改建为一个电焊条、焊机生产的专业厂”。〔40〕国家计委要求长虹电焊条厂1965年完成迁建且投产,其所占用的三个厂的厂址需要于1965年2月底前腾空,兰州市建设办公室向甘肃省建设办公室报告称:“将原兰州电线厂电焊条车间仍安置生产电焊条,并和五金厂留下的拔丝车间、机修车间合并成一个厂。迁厂和焊条车间修补、拆移、清理等,共需迁厂费20万元。请省上迅速予以解决,以便如期完成迁厂任务。”〔41〕

对于让出厂址的企业而言,则需要向城市以外搬迁。1965年2月8日,兰州市手工业管理局召开迁厂、并厂会议,决定新厂厂址建在西固,搬迁的次序为:“先搬兰州五金厂的镀锌车间,为电焊条厂腾出厂房;西固机械厂应交出的汽修车间迅速造册,连同在修的汽车交出;请市轻工局迅速移交电池厂厂房;待西固新厂房基本安排就绪后,再迁七里河五金厂。”〔42〕三个地方厂的外迁方便了三线厂的落地,兰州市建设局在报告长虹电焊条厂搬迁成功经验时称:“因长虹电焊条厂迁兰而进行二次搬迁的原兰州五金厂、兰州食品厂分别于二月九日至二十八日全部迁出,实际搬迁时间只花了十余天,不仅搬的快,而且发扬了方便让给别人,困难留给自己的共产主义风格。”〔43〕因此,三线厂占用了地方厂的厂址,地方厂向外扩散另寻厂址,又占用了其他厂厂址,可以说“让”的方式所引发的连锁反应,客观上促进了地方工业的布局调整。如北京轴承厂内迁兰州带动地方企业的连锁迁移链见图1:

资料来源:《兰州市建设办公室关于长虹电焊条厂、长新电表厂和曙光机械厂等三个厂的迁厂工作情况第二次汇报》,1965年3月3日,甘肃省兰州市档案馆藏,档案号:011-1-19650163-006。本图为自绘。

说明:箭头方向代表占用。

图1 北京轴承厂内迁兰州带动地方企业厂址变动图

图1清晰表明了三线厂内迁后带动地方工业连锁迁移的鲶鱼效应。即根据三线工业规划,北京轴承厂内迁兰州,在甘肃省第一汽车修理厂厂址建设;甘肃省计委决定第一汽车修理厂迁到大沙坪化工厂,并要求大沙坪化工厂于一个月内迁出;兰州市建设办公室确定大沙坪化工厂迁到陈管营制桶厂厂址;陈管营制桶厂迁出另选厂址建设。〔44〕从这一系列变动来看,企业所属单位级别越高,在厂址变动中越占有优势。因此,三线建设的分散、隐蔽原则要求城市规模不能扩大甚至要有所缩小,而内迁企业都希望落户城市,原在城市的弱势单位厂址极有可能被占用,迁往郊区另建。

当然,并非所有三线地区的单位都愿意出让厂址给内迁厂,而是会基于本地区本系统的利益进行综合考量。兰州是国家计委和西北局严令控制规模的城市,三线厂落户导致地方企业不得不迁出城市,1966年7月27日,兰州市报告有部属27个、省属23个项目需要选址,但其不希望再以牺牲地方工业的方式开展建设,甚至认为“中央、省属项目应严加控制,市属项目怎能外迁,不仅不能外迁,还应有所发展”,并提出“今后在兰州市区(城关、七里河、西固、安宁四个区)一律不再新建中央、省、市属重、大、精、尖的项目,凡属全省性或地区性的协作配套、综合利用而必须新建的项目,都必须取得省委或西北局的同意,统一纳入国家计划,适当在红古、白银等区安排”。〔45〕

利用地方厂址还需处理地方不同部门之间的关系,甚至有因地方厂址协调不畅导致内迁计划无法落地的情形。1966年一机部要求沈阳压缩机配件厂内迁西安,西安市冶金机电工业局希望把厂址放在咸阳市已闲置4年之久的纤维厂旧址,不过“原咸阳纤维厂的建设投资系经省商业厅下达给咸阳市的,故省商业厅不同意让出办工业”,西安市、咸阳市计委与陕西省商业厅洽商:“纤维厂旧址现在空闲,先让内迁企业占用了,如省商业厅需要安排项目时,由西安市和咸阳市共同负责予以安排,但省商业厅仍不同意。”1966年11月24日,西安市冶金机电工业局上报国家计委,建议注销压缩机配件厂的内迁项目。〔46〕因此,归属于不同系统的旧厂址在利用之际也并非水到渠成,各部门自己的利益诉求很大程度上决定了利用的实际效果。

四、结 论

中国地方政府的能动性或“部门本位主义”在高度集中的计划经济体制内留下了诸多“间隙”,社会主义建设时期地方积极性的发挥,构成了改革开放后央地关系调整的重要思想资源,地区间竞争也被一些学者解释为中国经济高速增长的重要因素。〔47〕诚如上文所述,即便是在中共中央为应对国际冷战格局和周边安全威胁而开展的国防备战计划之时,地方部门仍具有相对较高的自主空间,其基于本地实际情况所提出的建议起到了补充、修正、完善中央计划的作用。

三线建设初期,各部委急切需要在三线地区建设后方基地,因而派出多支考察组到内地为本系统工业选择布局场所。不过,现代化大工业的建设需要占用较多的土地以及基本的水、电、交通等基础设施,各自为战的布局极有可能超出地方承受的限界,引发地方工业发展失序。因此,地方适时地提出符合本地特点的工业发展思路,并尽力与中央的三线工业规划相衔接。三线建设主要依靠一线地区支援,工厂搬迁成为重要的支援方式,三线地区基于本地工业缺门提出需要一线支援的产品类型和工厂名录,一线地区亦根据本地工业实际提出支援三线的计划,中央主管部委以召开座谈会等方式协调各方利益,确定搬迁名单,上报国家计委备案。利用“下马”厂和地方企业出让厂址成为三线企业内迁之后尽快投产的重要方式,此举一方面节约了国家的基建投资,另一方面也减少了地方维护“下马”厂的费用。不过,为内迁的三线企业出让厂址,在地方工业之间形成了自上而下的挤出效应,很大程度上形塑了三线地区的工业格局。

虽然三线建设初期央地之间的目标任务并不完全一致,但总体而言双方的合作远大于竞争,这固然得益于高度集中的计划经济与党的一元化领导等体制的保证,事实上也与一线和三线基于自身利益的考量有关。一方面,对于三线地区而言,大量工业内迁和国家投资倾斜有助于地方经济发展和社会进步;另一方面,一线地区可以借此精简城市人口、加强技术改造,完成国民经济调整的任务。在条块管理相结合的背景下,中央部委居中协调,一线地区和三线地区就工业规划、搬迁项目、厂址选择等进行的良性互动,使三线建设时期上千家工厂、数百万建设者从沿海沿边来到内陆腹地,成为继全面抗战时期工厂内迁之后又一次大规模的工业西进,客观上促进了中国国防安全和区域平衡发展,其长期效应延续至今。

注释:

〔1〕参见《三线建设》编写组:《三线建设》,内部资料,1991年,第1页。

〔2〕参见董颖:《近20年三线建设若干问题研究综述》,《党史研究与教学》2001年第3期;段娟:《近20年来三线建设及其相关问题研究述评》,《当代中国史研究》2012年第6期;徐有威、周升起:《近五年来三线建设研究述评》,《开放时代》2018年第2期;秦颖、刘合波:《20世纪80年代以来国外三线建设研究综述》,《当代中国史研究》2020年第1期;徐有威、张胜:《国外小三线建设研究述评》,《学术界》2023年第4期;徐有威、张程程:《2022年三线建设研究述评》,《三峡大学学报(人文社会科学版)》2023年第4期。

〔3〕关注三线建设中多重博弈的研究成果集中于企业选址方面:如张勇、肖彦认为在实践中中央部门拥有决定权,地方政府更多起协调和辅助作用,三线企业是被管理者,没有自主权(《三线建设企业选址的变迁与博弈研究——以四川三家工厂为例》,《贵州社会科学》2017年第5期);胡悦晗认为在厂址踏勘方面,工厂内部发生了党政干部与技术人员之间在原则性与具体意见两个方面的分歧,最后结果是党政干部压倒了技术人员(《三线建设初期的工厂筹建——以国营4504厂为例(1968-1971)》,《贵州社会科学》2017年第5期);崔龙浩认为二汽的建设与选址在当时的条件下尽量做到了合理,基层职工的厂址汇报,具有较强的经济理性,也利用了特殊的政治形势,但终究还是服从了国家诉求(《“备战”与“运动”下的三线企业选址——以二汽厂址问题为例的考察》,《历史教学问题》2021年第2期)。

〔4〕国家计委:《长期规划的一些情况和问题》,1965年6月9日,中华人民共和国国家经济贸易委员会编:《中国工业五十年——新中国工业通鉴》第五部,北京:中国经济出版社,2000年,第651页。

〔5〕《三线规划重庆地区小组工作简报》,1964年9月29日,中华人民共和国国家经济贸易委员会编:《中国工业五十年——新中国工业通鉴》第四部,北京:中国经济出版社,2000年,第1430-1431页。

〔6〕〔36〕《关于三线规划中的几个问题的简报》,1964年10月10日,中国社会科学院、中央档案馆编:《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·固定资产投资与建筑业卷》,北京:中国财政经济出版社,2011年,第457页。

〔7〕《程子华、阎秀峰关于以重庆为中心工矿配套、西南区工业布局、选厂定点及煤、电、交通运输等情况的汇报》,1964年10月9日,中共四川省委党史研究室编:《三线建设在四川·省卷》,内部资料,2016年,第331页。

〔8〕《甘肃省委关于三线建设情况汇报(第一次)》,1964年9月25日,甘肃省档案馆藏,档案号:144-001-0586-0001。

〔9〕〔15〕《宜昌专员公署计划委员会关于我区三线建设有关问题的初步设想方案》,1966年3月12日,湖北省宜昌市档案馆藏,档案号:43-1-194。

〔10〕《三线厂址初步勘察情况写给部领导的信》,刘淇生主编:《反刍录》,北京:原子能出版社,2005年,第180页。

〔11〕《省委办公厅关于三线建设的若干问题》,1964年9月11日,中共四川省委党史研究室编:《三线建设在四川·省卷》,内部资料,2016年,第33页。

〔12〕《甘肃省计划委员会关于三线建设情况汇报(第二次)》,1964年10月16日,甘肃省档案馆藏,档案号:144-001-0586-0003。

〔13〕〔34〕《甘肃省计划委员会关于三线建设情况汇报(第三次)》,1964年11月24日,甘肃省档案馆藏,档案号:144-001-0586-0004。

〔14〕《计划会议情况反映》第99期,1964年10月10日,中国社会科学院、中央档案馆编:《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·固定资产投资与建筑业卷》,北京:中国财政经济出版社,2011年,第456页。

〔16〕刘棣楼:《空军大三线选址踏勘记忆》,郑焱主编:《沐浴夕阳》,北京:北京理工大学出版社,2009年,第294页。

〔17〕〔32〕《李富春在全国计划会议上的讲话》,1964年9月21日,中国社会科学院、中央档案馆编:《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·固定资产投资与建筑业卷》,北京:中国财政经济出版社,2011年,第29页。

〔18〕《国家经委关于搬厂工作中几个具体问题的规定》,1964年12月1日,中国社会科学院、中央档案馆编:《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·固定资产投资与建筑业卷》,北京:中国财政经济出版社,2011年,第496页。

〔19〕《国家计委、国家经委关于搬迁工作分工管理问题的通知》,1964年12月13日,陈夕主编:《中国共产党与三线建设》,北京:中共党史出版社,2014年,第125页。

〔20〕〔21〕《全国迁建工作会议纪要(草稿)》,1965年9月4日,湖北省档案馆藏,档案号:SZ043-002-0127-0003。

〔22〕中共上海市委党史研究室编:《上海支援全国:1949-1976》上册,上海:上海书店出版社,2011年,第48页。

〔23〕《计划会议情况反映》,1964年9月24日,中国社会科学院、中央档案馆编:《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·固定资产投资与建筑业卷》,北京:中国财政经济出版社,2011年,第453页。

〔24〕《四川省化学工业厅关于四川省化工系统建议从“一线”迁厂规划意见》,1964年9月11日,中共四川省委党史研究室编:《三线建设在四川·省卷》,内部资料,2016年,第303页。

〔25〕〔38〕《省化工厅分党组报省委关于如何加强化学工业“三线”建设以及目前调整工作中若干问题的请示报告》,1964年9月13日,中共四川省委党史研究室编:《三线建设在四川·省卷》,内部资料,2016年,第305-309页。

〔26〕兰州市计划委员会、兰州市经济委员会:《关于上海内迁厂意见的报告》,1964年9月25日,甘肃省兰州市档案馆藏,档案号:011-2-19640196-006。

〔27〕《西北地区迁厂问题的讨论纪要(摘要)》,1964年12月19日,中共陕西省委党史研究室编:《陕西的三线建设》,西安:陕西人民出版社,2015年,第402页。

〔28〕上海市第一机电工业局:《支援三线建设的初步设想》,1964年9月,上海市档案馆藏,档案号:B116-3-192。

〔29〕《关于调整一线集中力量建设三线的报告》,1964年10月21日,中华人民共和国国家经济贸易委员会编:《中国工业五十年——新中国工业通鉴》第四部,北京:中国经济出版社,2000年,第1442页。

〔30〕攀枝花基建办公室:《参加全国迁建工作会议简报》,1965年9月6日,四川省攀枝花市档案馆藏,档案号:0002-002-026。

〔31〕《上海市经济计划委员会复纺织工业部党组关于从上海内迁部分工厂的意见》,1965年7月27日,中共上海市委党史研究室编:《上海支援全国:1949-1976》下册,上海:上海书店出版社,2011年,第212页。

〔33〕《中共甘肃省委关于贯彻执行毛主席战略方针指示,积极着手进行三线建设的报告》,1964年9月28日,甘肃省三线建设调整改造规划领导小组办公室、《甘肃三线建设》编辑部编:《甘肃三线建设》,兰州:兰州大学出版社,1993年,第361页。

〔35〕《省计委关于中央新建企业利用地方停撤企业和停撤项目有关资产、人员的处理意见》,1965年2月20日,中共四川省委党史研究室编:《三线建设在四川·省卷》,内部资料,2016年,第56页。

〔37〕《四川省建筑材料机械修配厂选厂情况汇报》,1966年4月26日,四川省内江市档案馆藏,档案号:224-1-1。

〔39〕《省机械厅分党组报省委关于三线建设中地方机械调整、布局、迁厂有关问题的汇报要点》,1964年9月15日,中共四川省委党史研究室编:《三线建设在四川·省卷》,内部资料,2016年,第315页。

〔40〕兰州长虹电焊条厂厂志编写组:《兰州长虹电焊条厂厂志(1965-1986)》,内部资料,1987年,第8-9页。

〔41〕《兰州市建设办公室为请速解决兰州市五金厂等迁厂费用的报告》,1965年1月12日,甘肃省兰州市档案馆藏,档案号:011-1-19650163-002。

〔42〕《兰州市手工业管理局关于报送迁厂、并厂会议纪要的报告》,1965年2月8日,甘肃省兰州市档案馆藏,档案号:060-1-19650065-004。

〔43〕〔44〕《兰州市建设办公室关于长虹电焊条厂、长新电表厂和曙光机械厂等三个厂的迁厂工作情况第二次汇报》,1965年3月3日,甘肃省兰州市档案馆藏,档案号:011-1-19650163-006。

〔45〕《关于兰州地区贯彻执行西北局三线会议精神的几点意见》,1966年7月27日,甘肃省兰州市档案馆藏,档案号:001-1-19660033。

〔46〕《关于报送注销咸阳压缩机配件厂内迁的报告》,1966年11月24日,陕西省西安市档案馆藏,档案号:Z019-2-0211-0111。

〔47〕如张五常提出的“县际竞争”理论,参见张五常:《中国的经济制度》,北京:中信出版社,2017年,第158-169页。

作者简介:张杨,历史学博士,上海交通大学马克思主义学院副教授,研究方向为:中共党史、三线建设史。

本文系2022年上海市社会科学规划年度项目“三线建设时期党领导内地工业协作体系形成的历史经验研究”(2022EDS008)的阶段性成果。